Die Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (AGES) gilt nicht von ungefähr als eine der effizientesten und professionellsten Aufsichts- und Zulassungsstellen in Europa. Aktuelle Herausforderungen stehen mit der Sicherung der Medikamentenversorgung im Raum. PERISKOP sprach mit dem neuen Leiter der Medizinmarktaufsicht DI Dr. Günter Waxenecker.
Mag. Dora Skamperls
PERISKOP-Redakteurin
Seit 1. April 2023 leitet DI Dr. Günter Waxenecker eine der wichtigsten Einheiten der AGES, die unter anderem für die Sicherstellung der Wirksamkeit, Sicherheit und Qualität von Arzneimitteln und Medizinprodukten in Österreich Verantwortung trägt. Eine Aufgabe, deren Bedeutung hochaktuell ist und nicht zuletzt durch die jüngsten Engpässe bei Arzneimitteln in die mediale Aufmerksamkeit rückte. Waxenecker betonte im Zusammenhang der Versorgungsproblematik die Wichtigkeit einer engen europäischen Zusammenarbeit aller Stakeholder und die Nutzung bzw. Erweiterung aller Ressourcen.
PERISKOP: Zum aktuellen Thema Lieferengpässe – sind die dzt. Regelung und die Liste ausreichend? Was kann die AGES hier noch tun, um die Versorgung zu stabilisieren?
WAXENECKER: Wir sind sehr froh, dass wir das Vertriebseinschränkungsregister und das Parallelexportverbot haben. Das wurde ja erst mit 1. April 2020 eingeführt und wir haben daraus eine Menge gelernt. Aber das deckt nur eine gewisse Bandbreite an Informationsqualität ab und es braucht noch weitere Maßnahmen, um für die Zukunft gewappnet zu sein. Hier gibt es bei uns auf der Zulassungsseite mit der Nutzen-Risikoabwägung eine strikte Demarkationslinie zur Kosten-Nutzenabwägung bei der Erstattung. Wir versuchen derzeit auf europäischer Ebene, die Systeme der Mitgliedsstaaten zu vernetzen. Das beginnt mit der Definition eines Lieferengpasses. In Österreich haben wir das damals in der Verordnung definiert, dass eine Meldepflicht besteht, wenn eine Nichtverfügbarkeit für zwei Wochen gegeben ist oder wenn über vier Wochen keine ausreichende Lieferfähigkeit gegeben ist. Diese Informationen erhalten wir vom jeweiligen Zulassungsinhaber oder dessen Vertriebsfirma, aber das ist eine andere Informationsqualität als jene, die z. B. der Großhandel hat.
Die ursprüngliche Idee war, dass wir eine Vorlaufzeit haben und schon eine Meldung erhalten, während das Produkt noch verfügbar ist. Allerdings werden Produkte immer kurzfristiger gemeldet, wodurch der Informationsvorsprung und die Voraussicht, die wir uns daraus erhofft haben im derzeitigen Vertriebseinschränkungsregister nicht mehr völlig gegeben ist. Da müssten also zukünftig auch noch weitere Informationsqualitäten wie z. B. des Großhandels verstärkt abgefragt werden. Auch sind die Informationserwartungen, die am Point of Care von Arzt-, Apotheker- und Patientenseite bestehen teilweise andere. Dort will man primär in Echtzeit wissen, ob das Produkt in der nächsten Apotheke gerade verfügbar ist und nicht nur ob es ein Lieferproblem gibt.
Es braucht somit sicher weitere Maßnahmen, damit die Lieferverpflichtungen seitens des Zulassungsinhabers noch besser erfüllt werden können. Eine unserer Möglichkeiten liegt in der Kommunikation und Transparenz, damit wir frühzeitig über die Situation Bescheid wissen, und das hängt auch von der Kommunikationsqualität mit dem Großhandel und den Wirkstoffherstellern ab. Bei einem Bedarfsanstieg um das Fünf- bis Sechsfache müssen die Prognoseinstrumente besser werden. Jeder Stakeholder muss in seiner Zuständigkeit bessere Maßnahmen treffen, bspw. wenn sich Zulassungsinhaber um ein Double-Sourcing kümmern und gezielt Redundanzen in der Zulieferkette aufbauen, dass also z. B. mehrere Wirkstoffhersteller verfügbar sind. Es wird auch mehr on stock gekauft, denn was früher in wenigen Wochen verfügbar war, wird heute mit Vorlaufzeiten bis nächstes Jahr bestellt. Das geht bis zu den Apotheken, die jetzt teilweise wieder verstärkt mit magistralen Zubereitungen beginnen. Es wird das ganze Bündel an Maßnahmen brauchen.
Sind die derzeitigen Regelungen ausreichend, um bei Engpässen nicht in Österreich zugelassene, aber international bewährte Medikamente einzuführen? Braucht es eine Nachschärfung der Bestimmungen bzw. eine „Fast Lane“, um solche Medikamentenimporte unbürokratischer abzuwickeln und zu beschleunigen?
Wir sind bekannt dafür, und das ist auch eines unserer Schlüssel-Assets, dass wir sehr serviceorientiert agieren, wenn es um die Prozesse geht. Die einfache Arzneiwareneinfuhr gibt es schon lange, man kann noch zwei Monate nach der Einfuhr aus dem Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) die Meldung an das Bundesamt für Sicherheit im Gesundheitswesen (BASG) liefern. Da sehe ich keine großen administrativen Hürden. Wir haben auch bei Änderungsanträgen für Produkte, wo es einen Versorgungsengpass und eine hohe Kritikalität gibt, ein eigenes Schema entwickelt, wo wir diese bevorzugt behandeln und bearbeiten. Jeder versucht grundsätzlich sein Bestes, und daher ist es wichtig, mit der Task Force eine unparteiische Plattform zu bieten und alle Stakeholder zusammenzubringen. Die Task Force wurde 2018/19 von meiner Vorgängerin gegründet und wir haben mittlerweile 18 Stakeholder dabei, und diese Plattform entwickeln wir ständig weiter.
Es kann nie genug Anreize geben, wobei das große Schlagwort die Innovation ist. Wie innovationsfreundlich können wir sein?
Sind die derzeitigen Förderungen für die Arzneimittelherstellung in Europa bzw. insbesondere in Österreich ausreichend oder braucht es hier mehr Anreize für die Betriebe, um die Erzeugung wieder zu uns zu bringen bzw. hier zu belassen?
Es kann nie genug Anreize geben, wobei das große Schlagwort die Innovation ist. Wie innovationsfreundlich können wir sein? Wir als Behörde haben hier eine Rolle zu erfüllen, wo wir in den Prozessen den Antragstellern und Stakeholdern entgegenkommen, aber in der Qualität der Begutachtung keinen Abstrich machen dürfen. Je mehr Innovation in den Produkten und in der Herstellung liegt, umso länger haben wir die Produkte in Europa. Ich gehe davon aus, dass man sich auch mit der Revision der Pharmagesetzgebung in Richtung patientenspezifischere, individuellere Therapieformen entwickelt und sehr nah an der Patientin, am Patienten, in den Krankenhäusern produzieren muss.
Wir benötigen daher auch weiter bestens ausgebildetes, qualifiziertes Personal in der Begutachtung und Inspektion, weil Ansprechpartnerinnen und Ansprechpartner auf Augenhöhe die beste Visitenkarte für die Standortsicherung Österreichs sind. Es geht um regulatorische Gewissheit und Sicherheit für die Firmen angesichts der hohen Investitionen, die nötig sind.
Digitale Gesundheitsanwendungen – welche Herausforderungen gibt es bei der Bewertung und Zulassung?
Auch hier ist es für uns wichtig, dass wir uns klar von der Erstattung abgrenzen. Bis es zur Erstattung kommt, gibt es auf Basis des CE-Zertifikats, das ohnehin notwendig ist, noch eine Lücke. Hier könnten wir für eine Art „Vertrauenssiegel“ die Infrastruktur bereitstellen. Es geht darum, Cyber-Security-Maßnahmen, Interoperabilitäten und technische Rahmenbedingungen sicherzustellen. Damit hängt eine andere Dimension der Finanzierungsproblematik zusammen, weil man sich mit speziellen Kompetenzen ausstatten muss.
Wie sieht die Zusammenarbeit mit anderen Zulassungsstellen (z. B. Paul-Ehrlich-Institut (PEI)) und auf europäischer Ebene aus?
Wir sind sehr stark bei den zentralen Zulassungsverfahren und wissenschaftlichen Beratungsverfahren im Rahmen der Europäische Arzneimittel-Agentur (EMA), da sind wir wirklich zu einer der führenden Arzneimittelagenturen Europas geworden. Wir sind an dritter Stelle in der wissenschaftlichen Beratung und in den letzten Jahren immer zwischen fünfter und zehnter Stelle als Rapporteur oder Co-Rapporteur bei den zentralen Zulassungsverfahren. Wenn man in die Zukunft blickt, gibt es einen klaren Trend in Richtung zentrale Zulassungsverfahren, also müssen wir auch schon vorausschauend bei den nationalen Zulassungsverfahren eine europäische Qualität anbieten. Wir tauschen uns auch im regulatorischen Bereich aus, um die Best Practice aus Europa mit nach Österreich zu nehmen. Bspw. bei den Liefereinschränkungen, aber natürlich auch bei vielen anderen Themen, ist genau dieses Netzwerk aus rd. 5.000 Expertinnen und Experten extrem wertvoll.
Das PEI hat bei Therapie-Allergenen eine deutliche Reduktion auf knapp 300 evidenzbasierte Produkte herbeigeführt. Wäre das auch in Österreich nötig? Auch in anderen Anwendungsbereichen fehlt teilweise die Evidenz – braucht es eine Durchleuchtung des gesamten Spektrums? Ist es sinnvoll, dies auf nationaler Ebene umzusetzen?
Die Richtung ist vorgegeben und wir waren und sind dazu in intensivem Austausch mit dem PEI und ja, es steht die Revision der Pharmagesetzgebung im Raum. Mit dem ersten Entwurf war ja schon Ende März 23 zu rechnen, jetzt wurde es also kurz nach Ostern. Es ist sinnvoll, zu sehen, was auf europäischer Ebene passiert, und nicht im nationalen Alleingang etwas zu entwickeln. Aus dieser Basis lassen sich die Folgeschritte ableiten.
Die Zulassung von Impfstoffen und Therapien gegen SARS-CoV2 hat gezeigt, wie rasch, aber dennoch gründlich eine Prüfung und Zulassung erfolgen kann – ein Tempo, das auch für künftige Zulassungen den Takt vorgegeben soll? Wenn ja, für welche Produkte?
Natürlich werden wir die Erfahrungen aus der Phase der Pandemie auch im Zulassungswesen mitnehmen. Es waren damals Ausnahmesituationen und -möglichkeiten und entsprechend großer Druck da, der dazu geführt hat, dass sehr viele Ressourcen bereitgestellt wurden. Wir haben Personal aufgestockt, um diese Verfahren schneller abarbeiten zu können. Die Firmen haben viel mehr kooperiert, wo sie sonst eigentlich in einem kompetitiven Setting miteinander tätig sind. Sie haben Daten ausgetauscht, sie sind auch durch die finanzielle Absicherung durch die jeweiligen Institutionen viel mehr in Vorlage gegangen. Aber viele Aspekte werden bleiben, beispielsweise wird man sich für weitere Ausnahmesituationen den Rolling Review überlegen, aber auch hier muss man die Endlichkeit der Ressourcen bedenken. Wir haben ein europäisches gutachterliches Netzwerk, wo wir einen Berg an Verfahren in der wissenschaftlichen Beratung und zentralen Zulassungsverfahren vor uns herschieben. Wir benötigen als nationale Zulassungsbehörde auch eine nachhaltige Finanzierung, um den Mitarbeitern kompetitive Gehälter bezahlen zu können. Daher engagiere ich mich stark in der Gebührenverordnung, damit wir auch eine nachhaltige Finanzierung für unser Engagement auf europäischer Ebene bekommen.
Im internationalen Vergleich – wie schnell ist Österreich bei der nationalen Zulassung? Welche Notwendigkeit besteht für nationale Prüfungen und Zulassungen, wenn es ohnehin auch EMA-Zulassungen gibt?
Es ist gesetzlich geregelt, dass es unterschiedliche Arten der Zulassung geben soll und muss, und das macht je nach Firmengröße und Produkt auch durchwegs Sinn. Grundsätzlich ist für nationale Zulassungen der Verfahrenslauf im AMG festgehalten. Wir haben einen Clock-Stop im Verfahren, wo die Firmen wissen, je länger sie für die Antwort brauchen, umso länger dauert das Verfahren. Im gegenseitigen Anerkennungsverfahren wiederum, wo die englischen Texte schon abgenommen sind, gibt es durchwegs Unterschiede in der nationalen Umsetzungsphase. Das dauert in manchen Mitgliedsländern länger, wir gehören zu denjenigen, die am schnellsten in der Umsetzung sind.
Klinische Studien sind von enormer Bedeutung für den Forschungs- und Pharmastandort Österreich. Gleichzeitig bemängelt wird der hohe bürokratische Aufwand, bis die Zulassung einer Studie erteilt wird. Braucht es hier eine beschleunigende Reform?
Die Clinical Trials Regulation ist gerade eingeführt worden, um den bürokratischen Aufwand einzufangen. Diese wurde 2014 begonnen und die letzte Umsetzungsphase wurde am 31.01.2022 abgeschlossen. Es hakt noch am Clinical Trials Information System, an dieser zentralen europäischen Datenbank. Davor war es so, dass wenn sie Studienzentren z. B. in drei Mitgliedsstaaten hatten, dann mussten sie in diesen drei Ländern auch jeweils parallel das volle Dossier einreichen – ein überaus beanspruchender administrativer Aufwand. Jetzt hat man das zentralisiert, und das ist gut so. Wir stellen auch den Chair der Clinical Trials Coordination Group, die zentral tätig ist, um gegenüber dem IT-Service der EMA als Ansprechpartner und Stakeholder aufzutreten.
Bei den Liefereinschränkungen, aber natürlich auch bei vielen anderen Themen, ist das europäische Netzwerk aus rund 5.000 Expertinnen und Experten extrem wertvoll.
Welche Rolle spielt für die AGES-Medizinmarktaufsicht (AGES-MEA) die Erfassung von Real-World-Data zur Arzneimittelsicherheit und Pharmakovigilanz?
Speziell in der Pharmakovigilanz sind ja Real-World-Daten. Das kann man auf die Spitze treiben mit der Frage, was sind Real-World- Daten im Vergleich zu Daten aus standardisierten klinischen Studien – die sind ja auch echt. Nur gibt es in der Datenerfassung des europäischen Gesundheitsdatenraumes sehr viele digital gelagerte Daten, wo uns eher früher als später ein Modus einfallen muss, wie man auf unserer Ebene mit den Sekundärdaten arbeiten kann. Es steht außer Frage: Der Goldstandard der randomisierten kontrollierten klinischen Studien bleibt, da gibt es Konsens. Wo wissenschaftlich noch ein Stück mitzugehen ist, ist die Frage, wie kann ich Real- World-Daten zu Real-World-Evidence führen. Wir arbeiten mit der medizinischen Statistik der MedUni Wien und mit anderen Universitäten, z. B. Uppsala und Göteborg zusammen die EMA vergibt auch Forschungsprojekte wo wir mit unseren Fachexpertinnen und -experten viele Fragestellungen erarbeiten.
Wohin soll sich die AGES-MEA entwickeln, was sind Ihre Schwerpunkte?
Unser starkes europäisches Engagement wird auch weiterhin ein starker Qualitätsparameter sein, damit wir in Österreich internationales Niveau anbieten können. Neben der Arzneimittelqualität und der Wirksamkeit steht auch ganz klar die Patientensicherheit im Vordergrund. Und in Hinblick auf den Arzneimittelmarkt: Bisher haben wir weitgehend nur über die Anzahl der Zulassungen gesprochen, aber wir werden auch immer mehr in Anspruch genommen, wenn es um die Versorgungsqualität geht. Wir müssen wissen, wie viel von welchen Produkten gerade wo am Markt ist. Bei den Digitalisierungsinitiativen müssen wir jetzt rasch den ersten Schritt vor dem zweiten gehen. Da haben wir in Österreich ein gutes und brauchbares Ökosystem, wo man sich kennt und austauscht und solche Initiativen auch fruchtbringend weiterbringen kann.
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